【재결요지】 의료기관의 개설허가는 성질상 일반적 금지의 해제에 불과하므로 법에서 정한 요건을 구비하여 요양병원 개설신청을 한 청구인에게 피청구인은 그 신청허가를 하여야 한다. 그럼에도 불구하고 ①○구의 노인요양시설 확충률이 111%로서 신규 설치 필요성이 낮고, ②요양병원 개설 허가 시 민원발생이 우려된다는 점, ③○구의 요양병원시설은 이용대상자를 모두 수용할 수 있는 정도여서 신규 요양원 개설의 필요성이 높지 않다는 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것은, 관련 법령상 불허가 사유로 규정되어 있지 아니한 사유(①,③ 관련)와 현존하지 않는 민원이 예상된다는 추상적이고 주관적인 판단(② 관련)에 기한 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이므로, 피청구인이 청구인에 대하여 한 요양병원개설불허가처분은 이를 취소한다.
【주문】 청구인의 청구를 인용한다.
【청구취지】 피청구인이 2011. 10. 27. 청구인에 대하여 한 요양병원개설불허가처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 1962. 2. 28.부터 부산광역시 ○구 ○○동 2가 89-155번지에 정신요양시설을 운영하던 중 2011. 10. 20. 피청구인에게 예○○요양병원에 대한 개설허가 신청(이하 “요양병원 개설신청”이라 한다.)을 하자 2011. 10. 27. 피청구인은 청구인에게 ○구의 노인요양시설 확충률(총정원/이용대상자 수)은 111%로서 신규설치의 필요성이 낮고, 요양병원 개설허가 시 민원발생 우려가 있으며, 현재 ○구의 노인요양시설은 이용대상자를 모두 수용할 수 있는 정도여서 신규 요양병원 개설 필요성이 높지 않다 하여 요양병원개설 불허가 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다.)을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 사건 처분의 위법성
1) 피청구인의 이 사건 처분은 아래에서 살펴보는 바와 같이 법률의 규정을 위배하고 재량권을 일탈 남용한 위법한 처분입니다.
2) 의료기관의 개설허가는 성질상 일반적 금지의 해제에 불과하므로 허가권자는 법에서 정한 요건을 구비한 때는 허가하여야 하고 법령에서 정하는 제한사유 외에 공공복리 등의 사유를 들어 허가신청을 거부할 수 없는 바, 이는 법률상으로도 명백하고 법원의 판결로도 이미 확인된 것이다.
3) 부산지방법원 2009. 10. 9. 선고 2009합2796호 판결은 행정행위가 그 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 그 구분은 당해 행위의 근거가 된 법규의 체제, 형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 한다. 의료법 제33조제2항에 의하면 민법이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인을 비롯한 각호에 해당하는 자는 의료기관을 개설할 수 있고, 의료법 시행령 제20조에 의하면 의료기관을 개설한 비영리법인은 의료업을 할 때 공중위생에 이바지하여야하며, 영리를 추구하여서는 아니된다. 따라서 의료기관개설허가는 일반적 금지의 해제라는 허가의 기본적 성질을 전제로 하고, 의료법 제33조제2항 각호에 해당하는 자가 보건복지가족부령이 정하는 기준에 갖추어 신청을 하면 영리를 추구하는 등 의료기관의 사명에 반한다는 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야하며, 불허가하는 경우에는 정당한 사유를 제시하여야 하고 자의적으로 불허가를 하여서는 아니되므로 기속재량행위의 성질을 가진다고 할 것이다.
4) 서울행정법원 2001. 8. 8. 선고 2001구 15886호 판결은 「의료법」제30조, 제32조, 동법 시행규칙 제22조의 2, 제28조의 2, 〔별표2〕,〔별표3〕의 각 규정에 비추어 보면, 행정청이 의료기관 개설 신고를 수리함에 있어서, 위 개설신고가 형식적으로 적합한지 여부 외에 개설신고인이 의료법에서 정한 의료인으로서의 자격을 갖추었는지 여부와 의료기관의 종별에 따른 시설, 장비의 기준, 규격 및 의료인 정원을 갖추고 있는지 여부만을 심사할 수 있다고 할 것이고 이러한 요건 외에 개설신고인이 건축법 및 그에 따른 건설교통부고시 소정의 용도변경기준을 갖추고 용도변경을 하는지 여부를 별도로 심사하여 위 개설신고를 거부할 수는 없다.
5) 이 사건 처분과 유사한 사안에 대한 경상남도행정심판위원회의 재결은 청구인이 한 근린생활시설을 의료시설로의 용도변경 신청에 대하여 ①제2종 일반주거지역으로서 주변에 주거지와 관광시설이 분포해 있고 ②병원이 입점될 시 주민들의 주차문제, 아파트가격하락, 김해문화의 거리 앞 이미지 손상 우려 등으로 병원 건립을 반대한다는 집단 민원이 제기되고 있고 ③현재 인구에 비해 많은 병원이 운영되고 있는 실정임에 따라 주차시설 등의 열악한 주택단지 인근의 병원건립을 규제하고 지역주민의 의견 및 주변여건 환경 등 지역정서에 반함을 사유로 한 행정청의 불허가 처분에 대하여 2010. 2. 24. 행정청의 불허가처분은 법률에 위배하고 재량권의 한계를 일탈. 남용한 위법한 처분이라는 이유로 행정청이 청구인에게 한 용도변경불허가처분(근린생활시설을 의료시설로의 용도변경신청에 대한 불허가처분)을 취소하였다.
6) 따라서 청구인은 의료기관 개설신고를 할 수 있는 의료법 제33조에 규정된 비영리 사회복지법인이고 이 사건 요양병원개설신청은 의료법과 보건복지가족부령이 정한 기준에 위배한 바가 없다. 피청구인은 청구인의 이 사건 요양병원개설신청에 대한 거부사유로 ①○구의 노인요양시설 확충률(총정원/이용대상자수)은 111%로서 신규설치의 필요성이 낮고 ②요양병원 개설허가시 민원발생 우려가 있으며 ③ 현재 ○구의 요양병원시설은 이용대상자를 모두 수용할 수 있는 정도여서 신규 요양병원 개설의 필요성이 높지 않다는 이유를 들고 있으나 이는 사실과도 다를 뿐만 아니라 이 사건 처분의 법적성질에 비추어 볼 때 가사 피청구인이 불허가사유로 내세우고 있는 것과 같은 사정이 있다고 하더라도 이는 이 사건 요양병원개설신청을 불허할 수 있는 적법한 근거가 되지 못한다. 따라서 이 사건 불허가 처분은 법률에 근거가 없는 위법한 처분이므로 취소되어야 할 것이다.
나. 피청구인이 들고 있는 이 사건 불허가 처분사유에 대하여
1) 피청구인이 내세우고 있는 이 사건 요양병원개설신청에 대한 불허가 처분 사유는 그 자체로 이미 법률근거가 없을 뿐만 아니라 재량권을 일탈. 남용한 처분이다.
2) 이 사건 처분 사유에 대하여 피청구인은, ① ○구의 노인요양시설 확충률(총정원/이용대상자수)은 111%로서 신규설치의 필요성이 낮고 ②요양병원 개설허가시 민원발생 우려가 있으며 ③현재 ○구의 요양병원시설은 이용대상자를 모두 수용할 수 있는 정도여서 신규 요양병원 개설의 필요성이 높지 않다는 이유로 2011. 10. 27. 이 사건 불허가 처분을 하였다.
가) 민원과 관련하여
(1) 피청구인은 요양병원 개설허가시 민원이 발생할 우려가 있다는 점을 이 사건 불허가 처분의 주요한 근거로 삼고 있다.
(2) 피청구인이 내세우는 주민의 민원이라는 것이 구체적으로 어떤 민원인지에 대하여는 피청구인이 민원의 내용을 구체적으로 밝히지 않아 정확히 알 수는 없으나 아직 구체적으로 그 내용이 확정되지도 않았고 실제 제기되지도 않은 민원을 이유로 이 사건 불허가 처분을 할 수는 없는 것이며 또 민원이 있다고 하여 이를 이유로 이 사건 불허가처분을 할 수도 없다.
(3) 민원의 경우, 주민들이 요양병원의 개념을 정확히 인지하고 병원시설 그 자체에 대한 평가결과 위해성이 있다는 이유로 개설을 반대하기 보다는 그 이외의 사유, 즉 요양병원이 들어서면 집값 하락 등의 재산적 손실우려가 있다는 막연한 추측 등 다른 숨은 목적에서 반대를 하는 경우가 많다. 그러나 요양병원이 설립되면 해당 지역주민들도 요양병원을 이용할 수 있게 되어 주민들의 복지에 도움이 되는 것이며 요양병원은 결코 주민들의 주거환경을 훼손하는 유해환경은 아니다. 더구나 이 사건 요양병원의 설립예정지는 청구인 법인이 1962년부터 위치하고 있는 부지 내에 위치하고 있는데 이 사건 요양병원 설립예정지는 주거지와는 완전히 분리된 산중턱에 위치하고 있어서 주변에는 주택이 존재하지 않는다. 따라서 1962년도부터 이 사건 요양병원설립예정지에서 정신요양시설, 정신질환자재활시설, 정신의료시설을 운영해 오고 있는 사회복지 법인인 청구인법인의 부지 내에 입원실 7실(35병상) 규모의 소규모 요양병원이 들어선다고 하여 지역주민의 주거환경에 악영향을 미칠 우려는 전혀 없습니다(소갑제12호증의 1내지 3 각 사진, 소갑제13호 증 위성지도).
나)요양병원의 설립 필요성이 낮다는 피청구인 주장에 대하여
(1) 피청구인은, 현재 ○구의 노인요양시설 확충률(총정원/이용대상자수)은 111%로서 신규설치의 필요성이 낮고 요양병원시설 역시 이용대상자를 모두 수용할 수 있는 정도여서 신규 요양병원 개설의 필요성이 높지 않다는 점을 이 사건 불허가처분의 근거사유로 내세우고 있으나 이는 사실과도 다르고 설사 사정이 그러하다고 하더라도 그것이 이 사건 불허가처분의 근거가 될 수는 없다.
(2) 피청구인이 들고 있는 요양시설 확충률은 요양병원에 대한 것이 아니고 노인요양시설에 대한 것이므로 노인요양시설 확충률이 111% 라는 이유로 입소대상자와 업무내용에서 차이가 있는 요양병원의 개설을 불허할 수는 없다. 노인요양시설에는 의사가 상주하지 아니하고 주1회 8시간 촉탁의에 의한 진료만 가능하며 입소 대상자도 장기요양 장애등급 1급내지 2급에 해당하여야만 입소가 가능한 반면 요양병원은 의사가 상주하여야 하고 입소대상자는 65세 이상이면 누구나 가능하다.
(3) 기존 ○구에서 활동 중인 요양병원시설로서 이용대상자를 모두 수용할 수 있다는 피청구인의 주장은 아무런 근거가 없는 막연한 주장이며 설사 기존 요양병원시설만으로 이용대상자를 모두 수용할 수 있다고 하더라도 요양병원은 요양시설과는 달리 환자를 대상으로 의료를 행하는 목적으로 운영되는 의료기관이고 또 이용대상자들의 입장에서는 다른 기존 요양병원이 존재한다고 하더라도 환자나 가족에게 가장 적합한 의료기관을 선택하여 치료받을 권리가 있는 것이므로 현재 운영 중인 요양병원이 이용대상자들을 수용하기에 충분하다는 사유는 이 사건 요양병원개설신청을 불허할 이유가 되지 못한다. 더구나 요양병원에서 치료를 받을 필요성이 있거나 치료받기를 원하는 이용대상자의 수를 객관적으로 확인할 수 있는 자료도 제시된 바가 없고 또 요양병원의 이용대상자에는 잠재적 이용자도 포함되어야 하는데 이러한 잠재적 이용자들까지 계산에 넣을 경우 기존의 요양병원만으로 충분히 그 목적을 달성할 수 있는지도 불확실하다.
(4) 피청구인은 최근 기존 요양병원인 ○○요양병원(○구 암남동 소재)에 대해서는 기존 200병상에서 400병상으로의 증축허가를 해 주어 현재 공사가 진행 중인 바, 피청구인의 주장대로 기존 요양병원 시설만으로도 이용대상자를 수용하기에 충분하다면 피청구인의 ○○요양병원에 대한 병상증축허가는 납득하기 어려운 처분이다.
(5) 따라서 기존 ○구에서 활동 중인 요양병원시설로서 이용대상자를 모두 수용할 수 있다는 피청구인의 주장은 사실과도 다를 뿐만 아니라 이러한 사유는 이 사건 신고를 불허할만한 이유도 될 수 없다.
다. 그렇다면 피청구인의 이 사건 처분은 법률에 근거가 없는 위법한 처분일 뿐만 아니라 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 할 것이므로 마땅히 취소되어야 할 것이어서 이 건 청구에 이른 것이다.
【보충서면】
가. 의료기관개설허가는 일반적 금지의 해제라는 허가의 기본적 성질을 전제로 하고, 의료법 제33조 제2항 각호에 해당하는 자가 보건복지가족부령이 정하는 기준에 갖추어 신청을 하면 영리를 추구하는 등 의료기관의 사명에 반한다는 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 하며, 불허가하는 경우에는 정당한 사유를 제시하여야 하고 자의적으로 불허가를 하여서는 아니 되는 기속재량행위의 성질을 가진 행정행위라는 점은 이미 법원의 판결을 통해 거듭 확인된 사실이다. 따라서 허가는 신고와는 달라서 법령에서 정하는 제한 사유 외에 공공복리, 주변환경 등 사회전반에 걸쳐 문제점이 발생할 소지가 있을 경우에는 의료기관개설허가신청을 불허할 수 있다는 피청구인의 주장은 의료기관개설허가의 법적성질과 법리를 오해한 잘못된 주장이다.
나. 요양병원은 혐오시설이 아니다. 요양병원은 의사 또는 한의사가 의료를 행하는 곳으로서 요양환자 30인 이상을 수용할 수 있는 시설을 갖추고, 의료서비스 제공을 목적으로 개설된 의료기관인바, 일반인들을 대상으로 의료행위를 하는 다른 일반병원과 다름이 없다. 일반병원이 혐오시설이 아닌 것과 마찬가지로 요양병원 역시 혐오 시설이 아니다.
다. 민원에 대하여
1) 의료기관개설허가는, 의료법 제33조제2항 각호에 해당하는 자가 보건복지가족부령이 정하는 기준에 갖추어 신청을 하면 영리를 추구하는 등 의료기관의 사명에 반한다는 특별한 사정이 없는 한 행정청은 이를 허가하여야 하는 기속적 재량행위이므로 민원제기 등 관계 규정에 없는 사유를 내세워 그 신청을 거부할 수는 없다.
2) 부산지방법원 2006.9.28. 선고 2006구합1518 판결[건축물표시변경신청불가처분취소]
(1) 사안
(가) 원고는 2006.1.26. 피고에게 원고 소유인 부산 ○○구 ○○동 611-53 소재 지상 1층 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)에 대한 건축물대장상 용도를 창고시설에서 위험물저장 및 처리시설(액화가스판매소 :용기보관실)로 변경하는 건축물표시 변경신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다.)
(나) 피고는 2006.2.10. 이 사건 건물 소재지가 다수의 주거용 건축물이 밀집된 주거지역으로 인근에 동일업종의 액화가스 판매소가 영업 중이고, 주택지가 밀집한 일정지역에 2개소 이상의 액화가스판매소가 설치된다면 위험요소가 한 곳에 집중되어 다수의 인근 주민들(4개통 965세대 2,671명)에게 심리적ㆍ정서적 불안감을 가중시켜 지역주민의 집단 반발 민원이 극렬할 것으로 판단된다는 이유를 들어 이 사건 신청을 거부한다고 결정ㆍ통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
(2) 판단 : 법 제14조제2항, 제3항, 제4항, 법 시행령 제14조제4항은, 이 사건 신청과 같이 창고에서 위험물저장 및 처리시설로 그 용도를 변경하는 경우 동일한 시설군에 속하는 것이어서 신고없이 가능하되 건축물대장의 기재 내용의 변경을 신청하여야 하는 것으로 규정하고, 건축물 대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙 제7조제1항, 제2항은 이러한 표시 변경신청을 받은 행정청은 신청내용이 건축물 및 대지의 실제 현황과 합치되는지 여부를 대조ㆍ확인하여야 한다고 규정하고 있다. 이러한 관계 규정의 내용상, 피고는 이 사건 신청에 대해 그 신청내용이 건축물 및 대지의 실제현황과 합치하는지 여부를 심사하여 그 결과에 따라 그 신청을 받아들일 것인지 여부를 결정할 수 있을 뿐 민원제기 등 관계 규정에 없는 사유를 내세워 그 신청을 거부할 수는 없다 할 것이다.
라. 이 사건 요양병원은 35병상 규모이다. 피청구인이 기존 요양병원인 ○○요양병원에 대해서는 기존 200병상에서 400병상으로의 증축허가를 해 주면서도 35병상 규모의 이 사건 요양병원에 대해서는 개설불가처분을 한 것은 재량권을 일탈, 남용한 위법한 처분이라고 아니 할 수 없다.
마. 요양병원은 전적으로 개설자의 책임 하에 운영되는 것이므로 요양병원이 적자가 나든 흑자가 나든 행정청이 이에 대해 관여할 바는 아니다. 따라서 요양병원이 과다한 상태여서 이로 인한 병원 경영난과 환자 유치를 위한 과다경쟁이 발생할 우려가 있다는 점은 요양병원개설불가처분 사유가 되지 못한다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 허가는 신고와 달리 법령에서 정하는 제한 사유 외에 공공복리, 주변환경 등 사회전반에 걸쳐 문제점이 발생할 소지가 있을 경우에는 허가할 수 없는 것이 신고와 다른 것이며, 법률 상 하자가 없다고 하더라도 2011 보건복지 통계연보에 따르면 요양병원은 2005년 2만5501에서 2010년 11만2827개로 442%의 고속 증가률로 인해 전국적으로 요양병원이 환자유치를 못해 경영난을 겪고 있는 등 부작용이 발생되고 있으므로, 위험부담이 있는 신규 요양병원 개설 보다는 법인의 목적인 정신요양시설과 사회복귀시설을 성실히 운영함으로써, 지역사회복지증진과 정신질환자의 재활과 치료.사회복귀에 최선을 다함이 타당하다 판단되어, 청구인의 법률근거가 없을 뿐만 아니라 재량권을 일탈, 남용한 위법한 처분이라는 주장은 맞지 않다.
나. 요양병원은 일반인들이 생각하기에는 혐오시설로 생각하고 있으며, 현재 ○○동 3가 14-1 지상4층 연면적 2,355.93㎡에 대한 요양병원 개설을 위한 건축물 용도변경 (의료시설)건으로, 지역주민 300여명이 구청장실을 집단방문하여 요양병원 건립을 적극적으로 반대하고 있는 실정이며, 구청에서도 요양병원의 신규 설치를 정책적으로 억제하고 있으며, 향후 청구인의 ○○동 2가 89-155번지에 요양병원 개설 사실이 지역주민들에게 알려질 시, 비슷한 형태의 집단민원이 예상되고, 그로인해 지역주민의 공공복리, 주변환경 등 문제점이 발생할 소지가 있으므로 청구인의 민원을 이유로 이 사건 불허가 처분을 할 수 없다는 주장은 타당성이 없다.
다. ○구의 노인요양시설 확충률(총정원/이용대상자 수)도 111%로서 신규설치의 필요성이 낮고, 노인전문요양시설과 요양병원은 법적 성격은 달리하나 그 운영형태는 비슷한 것으로, 현재 ○구의 노인전문요양시설(정원343명/현원214명)과 소규모요양시설(정원200명/현원0명) 등은 정원이 미달된 상태이며, 요양병원도 과다한 상태여서, 이로 인한 병원 경영난 및 환자유치를 위한 과다경쟁 등이 발생되고 있어, 청구인의 신규 요양병원 개설의 필요성이 높지 않다는 점이 이 사건 불허가처분의 근거사유가 될 수 없다는 주장은 타당성이 없다.
라. 허가는 신고와 달리 법령에서 정하는 제한 사유 외에 공공복리 , 주변환경 등 사회전반에 걸쳐 문제점이 발생할 소지가 있을 경우에는 허가 할수 없는 것이 신고와 다른 것이다. 따라서 청구인의 주장은 요양병원의 현황을 잘못 판단한 결과이며, 청구인의 심판청구가 인용된다면 이 사례를 이용하여 앞으로 여러 시설들에서 경쟁적으로 요양병원 개설 신청이 쇄도할 것이며, 그럴 경우 요양병원 과다로 인한 불법 탈법 등 파행적인 병원운영으로 사회문제화 될 것이 명확함으로 청구인의 본 심판 청구는 기각되어야 할 것이다.
[보충서면]
가. 청구인은 의료기관개설허가는 일반적 금지의 해제라는 허가의 기본적 성질을 전제로 하고, 「의료법」제33조제2항 각 호에 해당하는 자가 보건복지가족부령이 정하는 기준에 맞추어 신청을 하면 영리를 추구하는 등 의료기관의 사명에 반한다는 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 하며, 불허가하는 경우에는 정당한 사유를 제시하여야 하고 자의적으로 불허가를 하여서는 아니되는 기속재량행위의 성질을 가진 행정행위라는 점은 이미 법원의 판결을 통해 거듭 확인된 사실이다. 따라서 허가는 신고와는 달라서 법령에서 정하는 제한 사유 외에 공공복리, 주변환경 등 사회전반에 걸쳐 문제점이 발생할 소지가 있을 경우에는 의료기관 개설허가신청을 불허할 수 있다는 피청구인의 주장은 의료기관개설허가의 법적성질과 법리를 오해한 것이라고 주장하나, 행정행위는 법규하에서 법의 구체화 또는 집행으로 행하여지는 행위이긴 하지만, 근대행정의 광범위성과 복잡다기성으로 행정은 공익의 구체적 실현 작용이라는 점에서 공익우선의 합당한 처분을 할 수 있도록 행정청에 일정한 한도의 독자적 판단권을 인정하는 것이 공익의 적정한 실현을 위하여 더욱 요청되고 있는 실정이며 요양병원의 급속한 증가(2005년 2만 5501에서 2010년 11만 2,827개로 442%)로 인하여 현재 요양병원 과다로 인한 병원 경영난 등으로 사회적 부작용이 발생되는 사항에 대하여는 허가를 제한할 수 있으며, 또한 청구인의 의료기관개설허가의 법적 성질과 법리를 오해한 잘못된 판단이라는 주장은 근대행정의 광범위성과 복잡다기성을 이해하지 못하는 주장이다.
나. 또한 청구인은 요양병원은 의사 또는 한의사가 의료를 행하는 곳으로서 요양환자 30인 이상을 수용할 수 있는 시설을 갖추고, 의료서비스 제공을 목적으로 개설하는 의료기관인바, 일반인들을 대상으로 의료행위를 하는 다른 일반병원과 다름이 없으며, 일반병원이 혐오시설이 아닌 것과 마찬가지로 요양병원 역시 혐오시설이 아니다라고 주장하고 있으나, 요양병원은 일반병원과 달리 장기요양을 요하는 입원환자에 대하여 의료를 행할 목적으로 개설하는 의료기관으로서 입원대상은 노인성질환자, 외과적 수술 후 또는 상해 후 회복기간에 있는 자로서 주로 요양을 필요로 하는 자를 대상으로 하고 있다. 그러므로 일반인들은 현실적으로 요양병원을 기피시설 도는 혐오시설로 생각하고 있으며, 요양병원이 들어오면 주변 지가하락 등 경제적 손실을 염려하여 적극적으로 요양병원 건립을 반대하고 있는 현실이다. ○구의 경우 2011년 9월부터 ○○동 3가 14-1 지상 4층 연면적 2,355.93㎡의 건물에 대한 요양병원 개설을 위한 건축물 용도변경(의료시설)건에 대하여 지역주민 300여명이 구청장실을 집단 방문하여 요양병원 건립을 적극적으로 반대하고 있으므로 요양병원이 혐오시설이 아니라는 주장은 현실을 올바로 판단하지 못한 잘못된 주장이다.
다. 그리고 청구인은 의료기관개설허가는「의료법」제33조제2항 각 호에 해당하는 자가 보건복지부령이 정하는 기준을 갖추어 신청을 하면 영리를 추구하는 등 의료기관의 사명에 반한다는 특별한 사정이 없는 한 행정청은 이를 허가하여야 하는 기속재량행위이므로 민원제기 등 관계규정에 없는 사유를 내세워 그 신청을 거부할 수 없다고 주장하나, 보건복지부령이 정하는 기준을 갖추어 허가신청을 하더라도 행정청은 무엇이 행정상 편의성이 있는가, 합목적성이 있는가를 판단하여 허가로 인한 부작용이 현저히 클 경우에는 불허가 하는 것이 공익의 적절한 실현을 위하여 필요한 것이라 판단된다. 또한 전국의 요양병원 현황과 부산시의 요양병원 현황을 비교해 보아도 부산에만 105개(서울 68, 경남 59, 경북 59, 울산 27, 대구 36개 등)로 타 시도에 비해 월등히 많은 숫자이며 ○구의 노인요양시설 확충률도 111%로 충분한 실정이므로 청구인의 심판청구가 인용된다면 이 사례를 이용하여 여러 시설들에서 경쟁적으로 요양병원 개설 신청이 쇄도할 것이며, 요양병원 과다로 인한 파행적인 병원 운영과 요양병원 개설을 반대하는 집단민원 발생 등이 예상되므로 청구인의 주장은 ○구의 전반적인 현실을 정확히 파악하지 못한 것으로 판단된다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
○「의료법」제33조
○「의료법 시행규칙」제34조
나. 판단
1) 인정사실
가) 청구인은 1962. 2. 28. 정신요양시설 설치 운영과 정신질환자 사회복귀 시설등을 운영하는 사회복지법인을 설립하였다.
나) 청구인이 2011. 10. 20. 피청구인에게 7실 35병상의 요양병원 개설신청을 하자 피청구인은 2011. 10. 27. “○구의 노인요양시설 확충률이 111%로서 신규 설치 필요성이 낮고, 요양병원 개설 허가 시 민원발생이 우려되며, 현재 ○구의 요양병원시설은 이용대상자를 모두 수용할 수 있는 정도여서 신규 요양병원 개설의 필요성이 높지 않다.”하여 이 사건 처분을 하였다.
2) 판 단
가)「의료법」제33조제4항에는 “요양병원을 개설하려면 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 시ㆍ도지사는 개설하려는 의료기관이 제36조에 따른 시설기준에 맞지 아니하는 경우에는 개설허가를 할 수 없다.”고 규정하고 있고,
나)「의료법 시행규칙」제34조 [별표 4]에서 요양병원의 경우, 입원실(30명 이상 수용), 세탁물 처리실, 적출물 처리시설, 자가발전시설 등을 규정하고 있다.
다) 이 사건 처분의 사유는 ①○구의 노인요양시설 확충률이 111%로서 신규 설치 필요성이 낮고, ②요양병원 개설 허가 시 민원발생이 우려된다는 점, ③○구의 요양병원시설은 이용대상자를 모두 수용할 수 있는 정도여서 신규 요양원 개설의 필요성이 높지 않다는 사유이다.
(1) 먼저, 처분사유 ①과 ③ ○구의 노인요양시설 확충률이 111%로서 요양병원 시설은 이용대상자를 모두 수용할 수 있어 신규 설치 필요성이 낮다는 불허가 사유에 대하여 살펴본다.
피청구인이 주장하는 확충률이 111%라는 주장은, 위원회가 조사한바, 2011. 9. 30. 현재 ○구의 요양병원은 2개소, 305병상으로서 65세이상 인구 1,000명당 병상수가 2.45병상으로서 16개 구ㆍ군 중 가장 낮은 수준임을 알 수 있고, 설사 피청구인의 주장이 옳다고 하더라도 이용대상자들의 입장에서는 환자나 가족이 의료기관을 선택하여 치료받을 권리가 있으며, 또한 요양병원은 개설자의 책임하에 운영하는 것으로서 행정청이 경영의 곤란성을 불허가 처분의 사유로 삼을 수 없을 뿐만 아니라, 과다한 경쟁상태로 불법행위가 야기되는 사항에 대하여는 피청구인에게 계도하고 관리하여야할 책임이 있다 할 것이다. 따라서 관련 법령상 불허가 사유로 규정되어 있지 아니한 사유로 이 사건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다 할 것이다.
(2) 다음은, 불허가 처분사유 ②인 민원 발생 우려사항에 대하여 살펴본다.
피청구인이 민원 발생이 우려된다고 제시한 ○구 ○○동 3가 14-1번지로서 청구인이 신청한 요양병원 개설신청지와는 모든 여건이 다름을 간과한 것으로 보이며, 현존하지 않는 민원이 예상된다는 추상적이고 주관적인 판단으로 이 사건 처분의 사유로 삼은 것이 인정되고, 설사 민원이 실재한다 하더라도 이를 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다 할 것이므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
